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落實(shí)“水十條”全力推動水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
我國水污染形勢嚴(yán)峻，盡管重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善,，但城鎮(zhèn)水體環(huán)境質(zhì)量不容樂觀,，水污染防治法律法規(guī)不完善，水環(huán)境管理亟待轉(zhuǎn)型,?！端廴痉乐涡袆佑媱潯返某雠_,，有力推動我國水環(huán)境管理進(jìn)入新形勢，以水環(huán)境質(zhì)量整體改善為核心,，通過明確水環(huán)境管理責(zé)任分工,，利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制，為水環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供保障,。
我國水環(huán)境面臨著水量衰減,、水質(zhì)惡化的雙重壓力，黨中央國務(wù)院高度重視,，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組一致審議,，習(xí)近平總書記親自簽發(fā)，頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),，將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領(lǐng),。
1水污染防治面臨的形勢
早在20世紀(jì)70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發(fā)生水污染事件,，促使國家下決心實(shí)施污染治理工程,，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)工作的正式起航?！熬盼濉焙?，國家又連續(xù)實(shí)施了四期重點(diǎn)流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性指標(biāo)加以控制,，在治污減排,、質(zhì)量改善、制度建設(shè)等方面下大功夫,，并且取得重要的階段性進(jìn)展,，但總體形勢依然嚴(yán)峻,。
重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量改善,，但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點(diǎn)流域水污染防治取得一定成效，淮河,、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度,。2014年，長江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達(dá)到66.7%,，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類,，喪失環(huán)境功能,。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少,、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍,。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭,，群眾不滿意,。四是持久性有機(jī)物等新型污染物逐漸顯現(xiàn)。
污染物排放量削減力度大,，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量
2005—2013年,，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業(yè)和生活相同口徑同比計算,，COD排放量降低了27.9%,，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍相對粗放，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高,，工業(yè),、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸,，加之水資源分布不均,、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降,，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載,。
法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步突破
制定并實(shí)施了一系列水污染防治法律,、標(biāo)準(zhǔn),、制度、政策,，使之有法可依,，但地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，企業(yè)主體責(zé)任未有效落實(shí),，社會參與不足,，法治偏軟、投入偏少,、手段偏弱問題十分突出,，特別是運(yùn)用市場化的經(jīng)濟(jì)手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設(shè)計缺陷,，銜接不夠,，長效機(jī)制尚未建立。
2水污染防治的總體思路
總體來看,，我國水污染防治工作既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,，也有人口持續(xù)增加,、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理,、全球氣候變化不確定,、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問題顯現(xiàn)等不利因素，將導(dǎo)致在未來較長一段時期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力,?！笆濉笔撬廴痉乐蔚年P(guān)鍵期，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期,，需要切實(shí)加大力度,，采取綜合手段，打好水環(huán)境,、水生態(tài)保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn),。《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》作為落實(shí)“水十條”的實(shí)施方案,，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級分區(qū)管理體系,。二是明確國家治理的重點(diǎn)范圍。三是與其他部門落實(shí)“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接,，以流域?yàn)閱挝?，從目?biāo)、任務(wù),、措施等方面進(jìn)行匯總統(tǒng)籌,。
新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點(diǎn)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,，按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全,、清潔,、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌,、河海兼顧,，對江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域,、分階段科學(xué)治理,，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理,，堅(jiān)持全民參與,，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場驅(qū)動,、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì),、社會持續(xù)健康發(fā)展,。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河,、海河,、遼河、太湖,、巢湖,、滇池為代表的重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，不斷加大治理力度,，并取得了積極進(jìn)展,。但一些地方水環(huán)境問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差,、水生態(tài)受損較重,、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多,，引起黨和政府的高度重視,，老百姓的強(qiáng)烈呼喚。究其原因,，主要是污染物排放總量巨大,，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理體制機(jī)制不完善,、產(chǎn)業(yè)布局不合理,、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng),。
“九五”以來,，我國水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定,，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降,，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體,、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴(yán)重,，流域水生態(tài)日益惡化，嚴(yán)重影響水環(huán)境的整體安全,。2015年4月,，國務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動計劃》?！八畻l”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心,，其目標(biāo)不只是完成多少任務(wù)，而是突出質(zhì)量改善的水平,?！八畻l”明確提出“到2020年，長江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上,，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”,，同時對飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標(biāo),，通過環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,，推進(jìn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)工作方案,，分區(qū),、分類、分級,、分期,，精細(xì)管理，精準(zhǔn)發(fā)力,，打贏水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容，也是將任務(wù)落實(shí)到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善,。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”,。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放、水資源變化,、水工程調(diào)控等多因素影響,，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過減少排放,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水,、少用水,、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量，增加分母,，從而切實(shí)達(dá)到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的,。如果實(shí)施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%,，但總水量減少了30%,，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的。因此,，節(jié)水即治污,，節(jié)水就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源;凈水即減排,，進(jìn)一步提標(biāo)改造,，強(qiáng)化源頭減量、過程清潔,、末端治理,，在生產(chǎn)全過程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量,，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低,，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險,。
三是充分運(yùn)用排放許可手段,。不僅要關(guān)注排放達(dá)標(biāo)，還必須關(guān)注質(zhì)量達(dá)標(biāo);重視氨氮和COD,，還必須關(guān)注其他污染指標(biāo)在內(nèi)的所有污染指標(biāo);關(guān)注大江大河,，也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學(xué)習(xí)美國水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心,，是執(zhí)行國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的重要抓手,。當(dāng)前，美國依據(jù)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性制定排放標(biāo)準(zhǔn);質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行制定,，用于判斷河湖,、地下水等水體是否達(dá)到使用功能和環(huán)境功能要求,。而實(shí)施排污許可證制度，建立排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系,，用于判斷排污者的排污行為是否違法,，通過許可事項(xiàng)的具體要求，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損,。美國發(fā)放排污許可證時,，首先保障受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)，若排放標(biāo)準(zhǔn)能嚴(yán)格保證受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的更嚴(yán)格排放限值，然后依程序發(fā)放排污許可,。
目前,，我國亟需建立基于污染排放標(biāo)準(zhǔn)與受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)間順暢、科學(xué)銜接的排污許可證制度,，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián),，推動“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工
一是任務(wù)責(zé)任分工明確,?！八畻l”35項(xiàng)具體舉措，每條,、每款,、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門及參與部門，共涉及12個牽頭部門和34個參與部門,，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn),。在“水十條”的執(zhí)行過程中，各部門根據(jù)自己的職能職責(zé),，制定各自的落實(shí)方案和計劃,，如果無法達(dá)到相關(guān)要求，牽頭部門負(fù)主要責(zé)任,，參與部門也負(fù)相應(yīng)責(zé)任,。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事，須各職能部門合力完成,，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動的同時,，確保權(quán)責(zé)明晰，有利于各部門按照職責(zé)分工,，切實(shí)做好相關(guān)工作,。
二是建立新的獎懲機(jī)制?！八畻l”提出各級地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體,。國務(wù)院與各省(區(qū),、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù),，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”,，每年考核結(jié)果向社會公布，并作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要依據(jù),。對于未通過年度考核的,，要通過約談,、限批,、依法追究等方式進(jìn)行懲罰;對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化,、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部,，要進(jìn)行組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任,。
三是明確政府,、企業(yè)和公眾責(zé)任?！八畻l”堅(jiān)持落實(shí)各方責(zé)任,，嚴(yán)格考核問責(zé)，堅(jiān)持全民參與,，推動節(jié)水潔水人人有責(zé),，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場驅(qū)動,、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。地方政府對當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé),，要制定水污染防治專項(xiàng)工作方案,，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，切實(shí)做好水污染防治相關(guān)工作,，并分流域,、分區(qū)域、分海域逐年考核計劃實(shí)施情況,，督促各方履責(zé)到位;排污單位要自覺治污,、嚴(yán)格守法;公眾對環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán),、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán),，要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度,，以信息公開推動社會監(jiān)督,，激發(fā)全社會參與,、監(jiān)督環(huán)保的活力。
充分利用市場化手段
“水十條”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用,，明確提出“堅(jiān)持政府市場協(xié)同,，注重改革創(chuàng)新”。其經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),、環(huán)保市場,，健全價格、稅收,、稅費(fèi)政策,，推動模式機(jī)制創(chuàng)新。同時也能對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),，以及推動經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)發(fā)揮作用。精細(xì)化使得控制指標(biāo)多元化,，生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化,，分配、流通,、消費(fèi)等都明確到具體的區(qū)域,、網(wǎng)格和斷面，推動了環(huán)保市場的多元化,。
一是環(huán)保市場的多元化,。“水十條”的出臺使水環(huán)境管理更加精細(xì)化和系統(tǒng)化,?！八畻l”的考核落實(shí)工作目前正在逐步展開，流域水質(zhì)管理落實(shí)到每一個區(qū)域,、每一個斷面上;在執(zhí)行過程中將全面加強(qiáng)排污許可交易,，使得水環(huán)境管理工作精細(xì)化，對企業(yè)要求更嚴(yán),，守法更剛性,，也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,，統(tǒng)籌地表水與地下水,、淡水與海水、好水與差水,、節(jié)水與治水的關(guān)系,，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限,，打破區(qū)域、流域和陸海界限,，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,。水環(huán)境管理的精細(xì)化和系統(tǒng)治理思路，為環(huán)保市場打開了新的局面,，提出了新要求,。
2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》,，以污水,、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理,。此外,，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場不僅包括環(huán)境污染治理,，還鼓勵發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計,、設(shè)備成套、調(diào)試運(yùn)行,、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式,、政府和社會資本合作模式。另外,，2015年4月環(huán)境保護(hù)部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》,，提出了鼓勵打包實(shí)施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場拓寬了思路,，形成了環(huán)保市場的多元化,。
二是環(huán)保市場的公平化。新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日開始實(shí)施,，將原有的要求“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”,，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度,，開啟了我國環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程,。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權(quán)力落到實(shí)處，2014年12月19日,，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了4個配套管理辦法,，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封,、扣押,，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開,。
“水十條”提出要強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督,?！八畻l”提出要通過多種形式公開環(huán)境信息，通過多種渠道滿足公眾對環(huán)境信息的需求,，公眾共同監(jiān)督環(huán)境,，才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺。另外,，“水十條”提出執(zhí)法信息公開力度加大,、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督，且不斷加大公開的程度和范圍,，滿足公眾需求,，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場創(chuàng)造了公平的空間和平臺,，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ),。
我國水環(huán)境面臨著水量衰減,、水質(zhì)惡化的雙重壓力，黨中央國務(wù)院高度重視,，經(jīng)黨中央領(lǐng)導(dǎo)小組一致審議,，習(xí)近平總書記親自簽發(fā)，頒布了《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”),，將作為未來幾十年水污染防治的行動綱領(lǐng),。
1水污染防治面臨的形勢
早在20世紀(jì)70年代，北京市集中式飲用水水源地官廳水庫發(fā)生水污染事件,，促使國家下決心實(shí)施污染治理工程,，標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)工作的正式起航?！熬盼濉焙?，國家又連續(xù)實(shí)施了四期重點(diǎn)流域水污染五年規(guī)劃;“十一五”以來，先后把COD和氨氮排放總量削減作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的約束性指標(biāo)加以控制,，在治污減排,、質(zhì)量改善、制度建設(shè)等方面下大功夫,，并且取得重要的階段性進(jìn)展,，但總體形勢依然嚴(yán)峻,。
重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量改善,，但劣Ⅴ類水體尚存
一是大江大河等重點(diǎn)流域水污染防治取得一定成效，淮河,、松花江流域污染由中度轉(zhuǎn)為輕度,。2014年，長江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等7大水系577個斷面Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面達(dá)到66.7%,，但仍然有10.8%的斷面水質(zhì)劣于V類,，喪失環(huán)境功能,。二是江河源頭等水質(zhì)較好水體生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作歷史欠賬較多，部分河流水量減少,、污染物濃度升高等現(xiàn)象仍非常普遍,。三是流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠(即城市水體)普遍污染較重，甚至水體黑臭,，群眾不滿意,。四是持久性有機(jī)物等新型污染物逐漸顯現(xiàn)。
污染物排放量削減力度大,，但仍遠(yuǎn)超環(huán)境容量
2005—2013年,，我國污水處理率由52%提高至88.6%，按工業(yè)和生活相同口徑同比計算,，COD排放量降低了27.9%,，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍相對粗放，產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平有待提高,，工業(yè),、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)源污染物產(chǎn)生量和排放量仍然過大,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理,，城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施欠賬仍然較多，尤其是存在污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)不足等瓶頸,，加之水資源分布不均,、生態(tài)流量匱乏、自凈能力下降,，造成不少地區(qū)環(huán)境容量超載,。
法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，但仍有待進(jìn)一步突破
制定并實(shí)施了一系列水污染防治法律,、標(biāo)準(zhǔn),、制度、政策,，使之有法可依,，但地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位，企業(yè)主體責(zé)任未有效落實(shí),，社會參與不足,，法治偏軟、投入偏少,、手段偏弱問題十分突出,，特別是運(yùn)用市場化的經(jīng)濟(jì)手段存在欠缺。此外，還存在一些制度設(shè)計缺陷,，銜接不夠,，長效機(jī)制尚未建立。
2水污染防治的總體思路
總體來看,，我國水污染防治工作既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,、水資源供需總量基本平衡、新增資源能源需求和污染物排放壓力有望減少等有利條件,，也有人口持續(xù)增加,、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理,、全球氣候變化不確定,、生態(tài)空間減少和新型環(huán)境問題顯現(xiàn)等不利因素，將導(dǎo)致在未來較長一段時期內(nèi)水污染防治工作仍將面臨巨大壓力,?！笆濉笔撬廴痉乐蔚年P(guān)鍵期，也是水環(huán)境及水生態(tài)改善的相持期,，需要切實(shí)加大力度,，采取綜合手段，打好水環(huán)境,、水生態(tài)保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn),。《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》作為落實(shí)“水十條”的實(shí)施方案,，一是要建立流域—水生態(tài)控制區(qū)—水環(huán)境控制單元構(gòu)成的水生態(tài)環(huán)境功能三級分區(qū)管理體系,。二是明確國家治理的重點(diǎn)范圍。三是與其他部門落實(shí)“水十條”的任務(wù)及“十三五”相關(guān)規(guī)劃做好銜接,，以流域?yàn)閱挝?，從目?biāo)、任務(wù),、措施等方面進(jìn)行匯總統(tǒng)籌,。
新時期水污染防治將以保障人民群眾健康為出發(fā)點(diǎn)，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,，按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的原則，貫徹“安全,、清潔,、健康”方針，強(qiáng)化源頭控制，水陸統(tǒng)籌,、河海兼顧,，對江河湖海實(shí)施分流域、分區(qū)域,、分階段科學(xué)治理,，系統(tǒng)推進(jìn)水污染防治、水生態(tài)保護(hù)和水資源管理,，堅(jiān)持全民參與,，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場驅(qū)動,、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制，推動經(jīng)濟(jì),、社會持續(xù)健康發(fā)展,。
3水環(huán)境管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心
一是高度重視水環(huán)境質(zhì)量改善。我國自“九五”開始就在不斷集中力量對以淮河,、海河,、遼河、太湖,、巢湖,、滇池為代表的重點(diǎn)流域進(jìn)行綜合整治，不斷加大治理力度,，并取得了積極進(jìn)展,。但一些地方水環(huán)境問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為水環(huán)境質(zhì)量較差,、水生態(tài)受損較重,、水資源保障能力脆弱、環(huán)境隱患較多,，引起黨和政府的高度重視,，老百姓的強(qiáng)烈呼喚。究其原因,，主要是污染物排放總量巨大,，而治理水平偏低;此外，還涉及法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理體制機(jī)制不完善,、產(chǎn)業(yè)布局不合理,、科技支撐和投入不足、節(jié)水和環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng),。
“九五”以來,，我國水環(huán)境管理取得了階段性成果。2014年，全國十大流域水質(zhì)基本保持穩(wěn)定,，干流及主要支流主要污染物平均濃度同比下降,，基本保障了大江大河水質(zhì)穩(wěn)定。但與百姓生活息息相關(guān)的城市水體,、鄉(xiāng)村小河小溪等水污染依然嚴(yán)重,，流域水生態(tài)日益惡化，嚴(yán)重影響水環(huán)境的整體安全,。2015年4月,，國務(wù)院正式印發(fā)了《水污染防治行動計劃》?！八畻l”圍繞環(huán)境質(zhì)量改善這一核心,，其目標(biāo)不只是完成多少任務(wù)，而是突出質(zhì)量改善的水平,?！八畻l”明確提出“到2020年，長江,、黃河,、珠江、松花江,、淮河,、海河、遼河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)優(yōu)良(達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類)比例總體達(dá)到70%以上,，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”,，同時對飲用水水源地水質(zhì)、地下水水質(zhì)提出了具體的控制指標(biāo),，通過環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)倒逼環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,，推進(jìn)環(huán)境治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)要求的地區(qū)要制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)工作方案,，分區(qū),、分類、分級,、分期,，精細(xì)管理，精準(zhǔn)發(fā)力,，打贏水污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn),。正在制定的“水十條”考核內(nèi)容，也是將任務(wù)落實(shí)到具體水環(huán)境質(zhì)量的改善,。
二是統(tǒng)籌考慮“分子分母”,。流域水環(huán)境質(zhì)量受污染物排放、水資源變化,、水工程調(diào)控等多因素影響,，根據(jù)“水環(huán)境質(zhì)量=區(qū)域污染物排放總量(分子)/區(qū)域水環(huán)境容量(分母)”，環(huán)境質(zhì)量的改善不僅要通過減少排放,、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,、增加降解等方式降低分子，也需要通過少取水,、少用水,、多產(chǎn)水等方式釋放環(huán)境容量，增加分母,，從而切實(shí)達(dá)到改善水環(huán)境質(zhì)量的目的,。如果實(shí)施減排措施后，污染物總量減排削減污染物排放量6%,，但總水量減少了30%,，則水環(huán)境質(zhì)量還是下降的。因此,，節(jié)水即治污,，節(jié)水就是保護(hù)生態(tài)、保護(hù)水源;凈水即減排,，進(jìn)一步提標(biāo)改造,，強(qiáng)化源頭減量、過程清潔,、末端治理,，在生產(chǎn)全過程統(tǒng)籌考核用水總量、水環(huán)境質(zhì)量,，確保水環(huán)境質(zhì)量不降低,，水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不削弱，嚴(yán)防水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險,。
三是充分運(yùn)用排放許可手段,。不僅要關(guān)注排放達(dá)標(biāo)，還必須關(guān)注質(zhì)量達(dá)標(biāo);重視氨氮和COD,，還必須關(guān)注其他污染指標(biāo)在內(nèi)的所有污染指標(biāo);關(guān)注大江大河,，也必須關(guān)注老百姓身邊的小溝小汊。
借鑒學(xué)習(xí)美國水環(huán)境管理制度中的以排污許可制度為核心,，是執(zhí)行國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的重要抓手,。當(dāng)前，美國依據(jù)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)可行性制定排放標(biāo)準(zhǔn);質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)人體健康影響和生態(tài)保護(hù)進(jìn)行制定,，用于判斷河湖,、地下水等水體是否達(dá)到使用功能和環(huán)境功能要求,。而實(shí)施排污許可證制度，建立排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系,，用于判斷排污者的排污行為是否違法,，通過許可事項(xiàng)的具體要求，規(guī)定排污者排放污染物不造成水質(zhì)下降或使生態(tài)受損,。美國發(fā)放排污許可證時,，首先保障受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)，若排放標(biāo)準(zhǔn)能嚴(yán)格保證受納水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則按要求發(fā)放排污許可;若執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)不能保證水質(zhì)達(dá)標(biāo),，則需采用TMDLs等工具制定基于水質(zhì)達(dá)標(biāo)的更嚴(yán)格排放限值，然后依程序發(fā)放排污許可,。
目前,，我國亟需建立基于污染排放標(biāo)準(zhǔn)與受納水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)間順暢、科學(xué)銜接的排污許可證制度,，使污染減排與水質(zhì)改善效果之間高度關(guān)聯(lián),，推動“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標(biāo)導(dǎo)向的水環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
強(qiáng)化水環(huán)境管理責(zé)任分工
一是任務(wù)責(zé)任分工明確,?！八畻l”35項(xiàng)具體舉措，每條,、每款,、每項(xiàng)都落實(shí)到了相應(yīng)的牽頭負(fù)責(zé)部門及參與部門，共涉及12個牽頭部門和34個參與部門,，這是“水十條”的一大創(chuàng)新和亮點(diǎn),。在“水十條”的執(zhí)行過程中，各部門根據(jù)自己的職能職責(zé),，制定各自的落實(shí)方案和計劃,，如果無法達(dá)到相關(guān)要求，牽頭部門負(fù)主要責(zé)任,，參與部門也負(fù)相應(yīng)責(zé)任,。明確水污染防治不單單只是環(huán)保部門的事，須各職能部門合力完成,，實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動的同時,，確保權(quán)責(zé)明晰，有利于各部門按照職責(zé)分工,，切實(shí)做好相關(guān)工作,。
二是建立新的獎懲機(jī)制?！八畻l”提出各級地方人民政府是實(shí)施責(zé)任主體,。國務(wù)院與各省(區(qū),、市)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù),，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”,，每年考核結(jié)果向社會公布，并作為對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要依據(jù),。對于未通過年度考核的,，要通過約談,、限批,、依法追究等方式進(jìn)行懲罰;對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化,、造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部,，要進(jìn)行組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任,。
三是明確政府,、企業(yè)和公眾責(zé)任?！八畻l”堅(jiān)持落實(shí)各方責(zé)任,，嚴(yán)格考核問責(zé)，堅(jiān)持全民參與,，推動節(jié)水潔水人人有責(zé),，形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治,、市場驅(qū)動,、公眾參與”的水污染防治新機(jī)制。地方政府對當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé),，要制定水污染防治專項(xiàng)工作方案,，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，切實(shí)做好水污染防治相關(guān)工作,，并分流域,、分區(qū)域、分海域逐年考核計劃實(shí)施情況,，督促各方履責(zé)到位;排污單位要自覺治污,、嚴(yán)格守法;公眾對環(huán)境質(zhì)量享有知情權(quán)、參與權(quán),、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán),，要積極搭建公眾參與平臺、健全舉報制度,，以信息公開推動社會監(jiān)督,，激發(fā)全社會參與,、監(jiān)督環(huán)保的活力。
充分利用市場化手段
“水十條”強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)手段在治水中的作用,，明確提出“堅(jiān)持政府市場協(xié)同,，注重改革創(chuàng)新”。其經(jīng)濟(jì)手段包括發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè),、環(huán)保市場,，健全價格、稅收,、稅費(fèi)政策,，推動模式機(jī)制創(chuàng)新。同時也能對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),，以及推動經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)發(fā)揮作用。精細(xì)化使得控制指標(biāo)多元化,，生產(chǎn)領(lǐng)域多樣化,，分配、流通,、消費(fèi)等都明確到具體的區(qū)域,、網(wǎng)格和斷面，推動了環(huán)保市場的多元化,。
一是環(huán)保市場的多元化,。“水十條”的出臺使水環(huán)境管理更加精細(xì)化和系統(tǒng)化,?！八畻l”的考核落實(shí)工作目前正在逐步展開，流域水質(zhì)管理落實(shí)到每一個區(qū)域,、每一個斷面上;在執(zhí)行過程中將全面加強(qiáng)排污許可交易,，使得水環(huán)境管理工作精細(xì)化，對企業(yè)要求更嚴(yán),，守法更剛性,，也將會使得水污染防治工作更加有成效。按照“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的原則,，統(tǒng)籌地表水與地下水,、淡水與海水、好水與差水,、節(jié)水與治水的關(guān)系,，打破行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限,，打破區(qū)域、流域和陸海界限,，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制,。水環(huán)境管理的精細(xì)化和系統(tǒng)治理思路，為環(huán)保市場打開了新的局面,，提出了新要求,。
2015年1月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見》,，以污水,、垃圾處理和工業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，推行環(huán)境污染第三方治理,。此外,，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場不僅包括環(huán)境污染治理,，還鼓勵發(fā)展系統(tǒng)設(shè)計,、設(shè)備成套、調(diào)試運(yùn)行,、維護(hù)管理的環(huán)保服務(wù)總承包模式,、政府和社會資本合作模式。另外,，2015年4月環(huán)境保護(hù)部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》,，提出了鼓勵打包實(shí)施PPP模式的方法和策略，為環(huán)保市場拓寬了思路,，形成了環(huán)保市場的多元化,。
二是環(huán)保市場的公平化。新《環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日開始實(shí)施,，將原有的要求“環(huán)境保護(hù)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”,，轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。新環(huán)保法明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度,，開啟了我國環(huán)境質(zhì)量戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新征程,。為將新環(huán)保法賦予環(huán)保部門的新的監(jiān)管權(quán)力落到實(shí)處，2014年12月19日,，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了4個配套管理辦法,，分別涉及按日連續(xù)處罰，查封,、扣押,，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開,。
“水十條”提出要強(qiáng)化公眾參與和社會監(jiān)督,?！八畻l”提出要通過多種形式公開環(huán)境信息，通過多種渠道滿足公眾對環(huán)境信息的需求,，公眾共同監(jiān)督環(huán)境,，才能創(chuàng)造公平的基礎(chǔ)和平臺。另外,，“水十條”提出執(zhí)法信息公開力度加大,、執(zhí)法結(jié)果公眾監(jiān)督，且不斷加大公開的程度和范圍,，滿足公眾需求,，成為環(huán)保管理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原動力。法律約束和公眾監(jiān)督為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場創(chuàng)造了公平的空間和平臺,，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展奠定了基礎(chǔ),。