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多層次推進全方位統(tǒng)籌 海綿城市亟待走出碎片化
來源:中國環(huán)境報
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作者:徐衛(wèi)星
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發(fā)布時間: 2016-08-18
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這個夏天，暴雨給如火如荼的海綿城市建設(shè)帶來了考驗。
有媒體報道稱，在2015年4月被列入全國海綿城市建設(shè)試點的首批16個城市里，包括武漢、鎮(zhèn)江等在內(nèi)的10個城市出現(xiàn)了不同程度的內(nèi)澇。
伴隨著城市“看海”頻頻發(fā)生，學(xué)界和業(yè)界對海綿城市建設(shè)的爭論也趨于白熱化。“來自市政、水利、園林等與海綿城市建設(shè)相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域，對海綿城市建設(shè)的概念和技術(shù)手段等都存在巨大分歧。”北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長李迪華接受采訪時表示，海綿城市建設(shè)涉及領(lǐng)域眾多，無論是對于管理部門還是專家團隊來說，都是一項全新的挑戰(zhàn)。
海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇發(fā)生，更不能據(jù)此得出結(jié)論，海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的
“海綿城市是一種形象的表述，指城市像海綿一樣，下雨時能把水吸收留存下來，干旱時能把吸收的水‘釋放’出去并加以利用。嚴(yán)格意義上說，海綿城市并不是一個嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的概念，而是一個通俗形象的說法。”李迪華認(rèn)為，特別需要加以明確的是，中央所提出的是海綿城市建設(shè)而非海綿城市，更強調(diào)動態(tài)過程，而不是名詞概念。
最近，海綿城市建設(shè)引起質(zhì)疑和爭議的主要原因是各地的城市內(nèi)澇。李迪華直言，“今天的學(xué)界因為利益和學(xué)術(shù)傳承等原因，站在自己的角度去理解海綿城市建設(shè)，造成大家對海綿城市建設(shè)的誤解，陷入概念之爭。不過，一方面，有爭論是好事，能夠促進不同領(lǐng)域?qū)W術(shù)派別之間增進了解；另一方面，不應(yīng)過分指責(zé)海綿城市建設(shè)的治洪作用不力，一定要知道，任何工程設(shè)施發(fā)揮的功能都是有限的。”
“城市基礎(chǔ)設(shè)施防洪排澇能力是按一定標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計的。在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防之內(nèi)應(yīng)保證不出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象，在超過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)降雨的情況下，有可能造成城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇現(xiàn)象；考慮到市政基礎(chǔ)設(shè)施具有投資巨大的特點，防洪排澇設(shè)施設(shè)計能力不可能無限度提高。”上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司研究院院長鄒偉國指出，出現(xiàn)城市內(nèi)澇等突出問題，原因是多方面的。
鄒偉國指出，具體而言，一是客水入侵導(dǎo)致出現(xiàn)局部地區(qū)內(nèi)澇現(xiàn)象；二是極端降雨超過原有基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)內(nèi)澇；三是城市開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致地面硬化，河湖調(diào)蓄能力不足；四是基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低；五是排水防澇設(shè)施運營養(yǎng)護不到位，施工過程中排水設(shè)施損壞等；六是應(yīng)急措施不到位導(dǎo)致內(nèi)澇加劇等。
“我國國土主體屬于大陸性季風(fēng)氣候，本身就是多暴雨和洪水的國家。洪水和城市內(nèi)澇在一定意義上是不可抗拒的自然過程。另一方面，傳統(tǒng)城市建設(shè)方式也在一定程度上加重了洪水內(nèi)澇造成的損害。所以，一定要客觀看待海綿城市建設(shè)在治理洪水和內(nèi)澇方面的作用。”李迪華指出，通過海綿城市建設(shè)可以減緩洪水的規(guī)模，延遲洪峰發(fā)生的時間，減少洪水內(nèi)澇的損失，但海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇的發(fā)生，更不能據(jù)此得出結(jié)論，海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的，或者海綿城市建設(shè)工作可有可無。
對此，鄒偉國也認(rèn)同：“在一定降雨條件下，是否出現(xiàn)內(nèi)澇是檢驗城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的手段之一，可作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要參考。但海綿城市建設(shè)是一個長期過程，不能因為出現(xiàn)內(nèi)澇就否定城市海綿城市建設(shè)的成果。”
海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機制及做法均提出了挑戰(zhàn)，同時需要多部門協(xié)作，才能有效推進
2014年以來，住建部等多個部委相繼出臺包括《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（以下簡稱《指南》）、《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》等一系列政策及規(guī)范性文件。
“從目前相關(guān)支持文件實施的情況來看，存在很多爭論。”李迪華指出，過去對城市水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的管理，各部門條塊分割，在專業(yè)上也是離散的，從來沒有如此綜合地考慮過城市水問題。
“海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機制及做法均提出了挑戰(zhàn)。”鄒偉國說。海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、綠化、水務(wù)等部門，需要多部門協(xié)作才能有效推進，對建設(shè)管理提出了新的要求。
他還強調(diào)，在實施過程中，海綿城市建設(shè)需要區(qū)域統(tǒng)籌推進，防止過度碎片化，特別是老城區(qū)改造，要結(jié)合城市的更新改造進行。
相比新城區(qū)，老城區(qū)改造相對復(fù)雜、被動得多。因為海綿城市建設(shè)意味著要改變舊有城市道路、綠化等方面的形態(tài)，使其能夠蓄積雨水、凈化雨水，同時恢復(fù)一部分生態(tài)功能。
“因此，相比新城區(qū)，舊城區(qū)海綿城市建設(shè)所能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)肯定是不一樣的，這一點我們要實事求是。”李迪華指出，過去，城市建設(shè)無論道路還是綠地工程，基本上都只追求單一功能，但海綿城市建設(shè)要求具備更多元的功能屬性。
所以，他不贊成海綿城市建設(shè)要承擔(dān)的某一方面功能的最大化，而是要特別強調(diào)景觀設(shè)計在海綿城市建設(shè)中的運用，以實現(xiàn)城市各項功能之間的協(xié)調(diào)，同時改善城市人居環(huán)境質(zhì)量、提升他們的戶外生活水平。
不過，目前海綿城市建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多數(shù)城市還集中在示范區(qū)內(nèi)試點，要系統(tǒng)解決整個城市的內(nèi)澇、水環(huán)境等各種功能性問題仍需要長期檢驗。
對此，李迪華認(rèn)為，海綿城市建設(shè)應(yīng)該本著先行先試的態(tài)度摸索前進，切不能操之過急。
他建議，有關(guān)部門應(yīng)對海綿城市建設(shè)試點城市制定比較彈性的績效考核方案，給予先期試點城市較大的試錯空間，允許失誤甚至允許失敗。“只要總結(jié)經(jīng)驗，建設(shè)工程不斷改善，都應(yīng)該予以認(rèn)可。”
海綿城市建設(shè)不僅要關(guān)注區(qū)域性的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護，也要關(guān)注城市或人類棲息地環(huán)境的水問題，還要將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇
“目前，雖然《指南》提出的初步框架和技術(shù)方向可供參考，但作為一個自上而下的文件，還不夠細(xì)化，尤其是在和各地方相結(jié)合的時候，其指導(dǎo)作用實際上存在很大局限。”李迪華認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)階段能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)的研究基礎(chǔ)十分不足。
《指南》副標(biāo)題“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建”的概念，實則源自美國低影響開發(fā)理念（簡稱LID），關(guān)注領(lǐng)域僅限于暴雨管理和面源污染處理，但具體到中國，問題要復(fù)雜得多。
“如果要科學(xué)地理解海綿城市建設(shè)，以下幾種說法比較全面和規(guī)范：城市可持續(xù)水系統(tǒng)管理、城市可持續(xù)雨洪水管理、城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”李迪華強調(diào)，它們的內(nèi)涵大同小異，目標(biāo)都包含了從不同尺度上對城市以及城市與區(qū)域的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全，進行可持續(xù)管理。
李迪華認(rèn)為，當(dāng)前做好海綿城市建設(shè)包括最少3個層面的工作：第一個層面，是區(qū)域性甚至更大尺度的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護。但目前出臺的文件中更關(guān)注城市建成區(qū)，區(qū)域水問題并沒有完全包括在目前出臺的相關(guān)文件中。第二個層面，是和美國LID理念相近的城市或人類棲息地環(huán)境的水環(huán)境治理、水資源管理，甚至包括城市內(nèi)澇管理。第三個層面，是將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇中。
毫無疑問，這些工作如果沒有公眾的理解參與，目標(biāo)最終是很難實現(xiàn)的。
李迪華還呼吁，上到環(huán)境保護部，下到地方環(huán)保部門，都要盡快加入到海綿城市建設(shè)的隊伍中來。面源污染治理是海綿城市建設(shè)的重要目標(biāo)之一，他認(rèn)為，環(huán)境保護在海綿城市建設(shè)中至關(guān)重要。
“從美國的情況來看，低影響開發(fā)提出的起因就是城市面源污染問題。海綿城市建設(shè)相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋水污染物排放的內(nèi)容，這部分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由環(huán)保部門把握。”李迪華提出。
有媒體報道稱，在2015年4月被列入全國海綿城市建設(shè)試點的首批16個城市里，包括武漢、鎮(zhèn)江等在內(nèi)的10個城市出現(xiàn)了不同程度的內(nèi)澇。
伴隨著城市“看海”頻頻發(fā)生，學(xué)界和業(yè)界對海綿城市建設(shè)的爭論也趨于白熱化。“來自市政、水利、園林等與海綿城市建設(shè)相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域，對海綿城市建設(shè)的概念和技術(shù)手段等都存在巨大分歧。”北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長李迪華接受采訪時表示，海綿城市建設(shè)涉及領(lǐng)域眾多，無論是對于管理部門還是專家團隊來說，都是一項全新的挑戰(zhàn)。
海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇發(fā)生，更不能據(jù)此得出結(jié)論，海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的
“海綿城市是一種形象的表述，指城市像海綿一樣，下雨時能把水吸收留存下來，干旱時能把吸收的水‘釋放’出去并加以利用。嚴(yán)格意義上說，海綿城市并不是一個嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的概念，而是一個通俗形象的說法。”李迪華認(rèn)為，特別需要加以明確的是，中央所提出的是海綿城市建設(shè)而非海綿城市，更強調(diào)動態(tài)過程，而不是名詞概念。
最近，海綿城市建設(shè)引起質(zhì)疑和爭議的主要原因是各地的城市內(nèi)澇。李迪華直言，“今天的學(xué)界因為利益和學(xué)術(shù)傳承等原因，站在自己的角度去理解海綿城市建設(shè)，造成大家對海綿城市建設(shè)的誤解，陷入概念之爭。不過，一方面，有爭論是好事，能夠促進不同領(lǐng)域?qū)W術(shù)派別之間增進了解；另一方面，不應(yīng)過分指責(zé)海綿城市建設(shè)的治洪作用不力，一定要知道，任何工程設(shè)施發(fā)揮的功能都是有限的。”
“城市基礎(chǔ)設(shè)施防洪排澇能力是按一定標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)計的。在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)設(shè)防之內(nèi)應(yīng)保證不出現(xiàn)內(nèi)澇現(xiàn)象，在超過設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)降雨的情況下，有可能造成城市出現(xiàn)不同程度的內(nèi)澇現(xiàn)象；考慮到市政基礎(chǔ)設(shè)施具有投資巨大的特點，防洪排澇設(shè)施設(shè)計能力不可能無限度提高。”上海市政工程設(shè)計研究總院（集團）有限公司研究院院長鄒偉國指出，出現(xiàn)城市內(nèi)澇等突出問題，原因是多方面的。
鄒偉國指出，具體而言，一是客水入侵導(dǎo)致出現(xiàn)局部地區(qū)內(nèi)澇現(xiàn)象；二是極端降雨超過原有基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)內(nèi)澇；三是城市開發(fā)建設(shè)導(dǎo)致地面硬化，河湖調(diào)蓄能力不足；四是基礎(chǔ)設(shè)施長期投入不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低；五是排水防澇設(shè)施運營養(yǎng)護不到位，施工過程中排水設(shè)施損壞等；六是應(yīng)急措施不到位導(dǎo)致內(nèi)澇加劇等。
“我國國土主體屬于大陸性季風(fēng)氣候，本身就是多暴雨和洪水的國家。洪水和城市內(nèi)澇在一定意義上是不可抗拒的自然過程。另一方面，傳統(tǒng)城市建設(shè)方式也在一定程度上加重了洪水內(nèi)澇造成的損害。所以，一定要客觀看待海綿城市建設(shè)在治理洪水和內(nèi)澇方面的作用。”李迪華指出，通過海綿城市建設(shè)可以減緩洪水的規(guī)模，延遲洪峰發(fā)生的時間，減少洪水內(nèi)澇的損失，但海綿城市建設(shè)絕不可能避免城市內(nèi)澇的發(fā)生，更不能據(jù)此得出結(jié)論，海綿城市建設(shè)試點工作是失敗的，或者海綿城市建設(shè)工作可有可無。
對此，鄒偉國也認(rèn)同：“在一定降雨條件下，是否出現(xiàn)內(nèi)澇是檢驗城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果的手段之一，可作為城市基礎(chǔ)建設(shè)的重要參考。但海綿城市建設(shè)是一個長期過程，不能因為出現(xiàn)內(nèi)澇就否定城市海綿城市建設(shè)的成果。”
海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機制及做法均提出了挑戰(zhàn)，同時需要多部門協(xié)作，才能有效推進
2014年以來，住建部等多個部委相繼出臺包括《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》（以下簡稱《指南》）、《海綿城市建設(shè)績效評價與考核辦法（試行）》等一系列政策及規(guī)范性文件。
“從目前相關(guān)支持文件實施的情況來看，存在很多爭論。”李迪華指出，過去對城市水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的管理，各部門條塊分割，在專業(yè)上也是離散的，從來沒有如此綜合地考慮過城市水問題。
“海綿城市建設(shè)對傳統(tǒng)城市建設(shè)理念、技術(shù)、管理機制及做法均提出了挑戰(zhàn)。”鄒偉國說。海綿城市建設(shè)涉及規(guī)劃、建設(shè)、交通、綠化、水務(wù)等部門，需要多部門協(xié)作才能有效推進，對建設(shè)管理提出了新的要求。
他還強調(diào)，在實施過程中，海綿城市建設(shè)需要區(qū)域統(tǒng)籌推進，防止過度碎片化，特別是老城區(qū)改造，要結(jié)合城市的更新改造進行。
相比新城區(qū)，老城區(qū)改造相對復(fù)雜、被動得多。因為海綿城市建設(shè)意味著要改變舊有城市道路、綠化等方面的形態(tài)，使其能夠蓄積雨水、凈化雨水，同時恢復(fù)一部分生態(tài)功能。
“因此，相比新城區(qū)，舊城區(qū)海綿城市建設(shè)所能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)肯定是不一樣的，這一點我們要實事求是。”李迪華指出，過去，城市建設(shè)無論道路還是綠地工程，基本上都只追求單一功能，但海綿城市建設(shè)要求具備更多元的功能屬性。
所以，他不贊成海綿城市建設(shè)要承擔(dān)的某一方面功能的最大化，而是要特別強調(diào)景觀設(shè)計在海綿城市建設(shè)中的運用，以實現(xiàn)城市各項功能之間的協(xié)調(diào)，同時改善城市人居環(huán)境質(zhì)量、提升他們的戶外生活水平。
不過，目前海綿城市建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大多數(shù)城市還集中在示范區(qū)內(nèi)試點，要系統(tǒng)解決整個城市的內(nèi)澇、水環(huán)境等各種功能性問題仍需要長期檢驗。
對此，李迪華認(rèn)為，海綿城市建設(shè)應(yīng)該本著先行先試的態(tài)度摸索前進，切不能操之過急。
他建議，有關(guān)部門應(yīng)對海綿城市建設(shè)試點城市制定比較彈性的績效考核方案，給予先期試點城市較大的試錯空間，允許失誤甚至允許失敗。“只要總結(jié)經(jīng)驗，建設(shè)工程不斷改善，都應(yīng)該予以認(rèn)可。”
海綿城市建設(shè)不僅要關(guān)注區(qū)域性的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護，也要關(guān)注城市或人類棲息地環(huán)境的水問題，還要將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇
“目前，雖然《指南》提出的初步框架和技術(shù)方向可供參考，但作為一個自上而下的文件，還不夠細(xì)化，尤其是在和各地方相結(jié)合的時候，其指導(dǎo)作用實際上存在很大局限。”李迪華認(rèn)為，國內(nèi)現(xiàn)階段能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)的研究基礎(chǔ)十分不足。
《指南》副標(biāo)題“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建”的概念，實則源自美國低影響開發(fā)理念（簡稱LID），關(guān)注領(lǐng)域僅限于暴雨管理和面源污染處理，但具體到中國，問題要復(fù)雜得多。
“如果要科學(xué)地理解海綿城市建設(shè)，以下幾種說法比較全面和規(guī)范：城市可持續(xù)水系統(tǒng)管理、城市可持續(xù)雨洪水管理、城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。”李迪華強調(diào)，它們的內(nèi)涵大同小異，目標(biāo)都包含了從不同尺度上對城市以及城市與區(qū)域的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全，進行可持續(xù)管理。
李迪華認(rèn)為，當(dāng)前做好海綿城市建設(shè)包括最少3個層面的工作：第一個層面，是區(qū)域性甚至更大尺度的水資源管理、水污染治理和水生態(tài)保護。但目前出臺的文件中更關(guān)注城市建成區(qū)，區(qū)域水問題并沒有完全包括在目前出臺的相關(guān)文件中。第二個層面，是和美國LID理念相近的城市或人類棲息地環(huán)境的水環(huán)境治理、水資源管理，甚至包括城市內(nèi)澇管理。第三個層面，是將個人、家庭的用水節(jié)水納入建設(shè)范疇中。
毫無疑問，這些工作如果沒有公眾的理解參與，目標(biāo)最終是很難實現(xiàn)的。
李迪華還呼吁，上到環(huán)境保護部，下到地方環(huán)保部門，都要盡快加入到海綿城市建設(shè)的隊伍中來。面源污染治理是海綿城市建設(shè)的重要目標(biāo)之一，他認(rèn)為，環(huán)境保護在海綿城市建設(shè)中至關(guān)重要。
“從美國的情況來看，低影響開發(fā)提出的起因就是城市面源污染問題。海綿城市建設(shè)相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)也涵蓋水污染物排放的內(nèi)容，這部分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由環(huán)保部門把握。”李迪華提出。