建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉(zhuǎn)化市場化
運行機制,，搭建產(chǎn)業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
政策動態(tài)
POLICIES
一,、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀
我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運,、縣處理的垃圾收集處理思路,，但由于地方財政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作，至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運處理,。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣,，最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放,，垃圾和污水靠下雨沖入河流,，造成河流和大氣污染,。
二,、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀問題
1.農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設施滯后，管理體系缺乏
由于農(nóng)村區(qū)域特點,，農(nóng)村生活污水,、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比,，農(nóng)村生活污水處理設施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右,，無法形成規(guī)模效益，且農(nóng)村人口居住分散,，污水收集困難,，并由于特定歷史和經(jīng)濟條件下形成獨特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大,，超過了環(huán)境承納能力,，基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設施建設嚴重不足,，缺乏有效的公共服務投融資機制和政策等管理體系,，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨建設和管理污水處理設施。
2.單純依靠政府投入，資金不足
農(nóng)村生活污水,、垃圾處理設施屬于公共基礎(chǔ)設施,，政府具有建設的主導責任。但農(nóng)村地廣人稀,，污水,、垃圾等基礎(chǔ)設施建設和管護資金投入較大，單純依靠政府投入,，渠道單一,，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財力相對薄弱,，政府投入經(jīng)費明顯不足,。
3.農(nóng)村宣傳教育不夠深入
受人力、資金條件限制,，環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村,。基層干部環(huán)保法制觀念薄弱,，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護,，加之農(nóng)民學歷偏低，意識不到環(huán)境保護的重要性,，依法維權(quán)意識薄弱,，對生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認識不足,，日常生產(chǎn),、生活缺乏指導學習資料，難以適應新農(nóng)村建設的需要,。
三,、PPP模式的應用及創(chuàng)新模式選擇
1.PPP模式的應用
PPP模式即政府和社會資本合作。財政部于2014年5月正式設立了政府與社會資本合作的工作領(lǐng)導小組,，PPP模式進入規(guī)范化軌道,。近年來，PPP模式已經(jīng)在高速公路,、軌道建設,、水力發(fā)電等方面取得了不錯的應用成效。2017年7月1日,，財政部,、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水,、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建〔2017〕455號)指出,，擬對政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
2.PPP創(chuàng)新模式選擇
根據(jù)我國政策要求,，農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設運作模式有以下3種：
（1）政府傳統(tǒng)建設模式
對于財力比較充裕的地區(qū),，政府通過招投標方式，選擇施工建設方,，由政府財政出資完成農(nóng)村生活污水,、垃圾處理等基礎(chǔ)設施建設，后由政府自行運營或委托運營,。該模式要求政府具有充裕的財政資金,，用于安排建設，同時要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運營管理能力,，從技術(shù)和管理上,，滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運營的需要,。但就目前基層財力現(xiàn)狀而言,，無疑是紙上談兵。
（2）政府購買服務模式
政府購買服務,，是指通過發(fā)揮市場機制作用,，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序,，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔,，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》(財預〔2017〕87號)的要求,，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目,，因此購買服務應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供,、社會力量能夠承擔的服務事項,，列入政府購買服務指導性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程,，不在政府購買服務指導性目錄中。
（3）PPP模式
國務院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發(fā)〔2017〕17號)指出,，支持各地通過政府和社會資本合作模式,，引導社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設施領(lǐng)域?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》指出,，鼓勵各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項目，規(guī)范推廣PPP模式,，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項目,。
四、案例分析
本文針對以上3種模式，依據(jù)財政部政府和社會資本合作中心平臺管理庫“常州市武進區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程(一期)PPP項目”為例,，對不同模式下的物有所值進行分析,。
1.案例概況
本工程涉及對常州市武進區(qū)下轄的徨里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn),、禮嘉鎮(zhèn),、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn),、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個建制鎮(zhèn),、602個自然村進行生活污水收集與處理，受益戶數(shù)為36752戶,；其中一期工程涉及215個自然村,，受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元,，其中建設投資費用23862.19萬元,，建設期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式,，進行特許經(jīng)營合作,，共同組建成立項目公司負責項目建設及運營管理，并在合作期末移交給政府,。
2.物有所值(VfM)分析
根據(jù)本項目特點,，不適宜采用政府購買服務模式。
武進區(qū)財政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<PPP物有所值評價指引(試行)>的通知》(財金〔2015〕167號)文件要求,，組織政府相關(guān)部門,、財政、資產(chǎn)評估,、會計,、金融等經(jīng)濟方面專家，以及行業(yè),、工程技術(shù),、項目管理和法律方面專家召開物有所值評價專家論證會，通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設模式的優(yōu)劣,，采用定性,、定量兩種方式對該項目進行論證。
（1）定性分析
經(jīng)論證,，該項目采用PPP模式物有所值定性評價得分為84.24分,，高于合格標準(60分)，通過物有所值定性評價,。
（2）定量分析
本項目采用政府傳統(tǒng)建設模式,，通過招標采購,，政府自建自營項目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值(PSC)為21363萬元；采用PPP模式,，項目所承擔的全生命周期成本的凈現(xiàn)值(PPP)為20127萬元,；兩者相比物有所值 (VfM)為1236萬元。
物有所值定量評價PPP值小于PSC值,，物有所值量值和指數(shù)均為正,，該項目適合采用PPP模式實施。
綜上所述,，本項目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費用,，同時本項目交付給社會資本來做，可充分發(fā)揮社會資本的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗,，提高項目運營效益,，推動項目的長期穩(wěn)定運營。
五,、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實施要點分析
對目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,，無論是從政策導向還是現(xiàn)實選擇上，PPP模式都具備其獨特優(yōu)勢,。但是在項目設計和實施操作過程中,，還需要關(guān)注以下問題：
1.合理確定邊界條件，風險共擔
農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大,，需按照地區(qū)差異,，因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式，合理確定項目合作邊界條件,、合作內(nèi)容,，明確政府和社會資本的責權(quán)利的劃分，確定政府和社會資本的風險承擔方式,，合理共擔風險,。
2.高效區(qū)域統(tǒng)籌安排
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目往往投資額較小，居民住宅區(qū)域分散,，無法形成規(guī)模效益,，若按各行政村單獨立項審批實施，會導致縣域范圍內(nèi)類似小型項目居多,，前期費用翻倍增加,。因此政府應由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排，成立項目實施領(lǐng)導小組,，將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目整體打包，將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目進行捆綁實施,，統(tǒng)一規(guī)劃,、統(tǒng)一建設,、統(tǒng)一運行、統(tǒng)一管理,，提升項目的規(guī)模效益,，提高項目收益能力，吸引實力過硬的社會資本,。而且采用項目整體打包立項的辦法,，還可以降低前期各類咨詢費用，節(jié)省人力,、物力,，提高審批、實施效率,。
3.理清土地供應問題
農(nóng)村土地是集體所有,、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地,、草地,，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，簡稱為農(nóng)地,。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū),，單個項目體量小，占地選址零星分散,，不符合土地利用整體規(guī)劃,，根據(jù)《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于 “鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以預留少量(不超過5%)規(guī)劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農(nóng)業(yè)設施,、鄉(xiāng)村設施等建設”的規(guī)定,，項目實施可利用預留建設用地指標解決土地供應指標問題。
4.加強政府專項資金整合
目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,，由水務,、發(fā)改、環(huán)保,、住建等多個行業(yè)主管部門分管,，均有各類政府專項資金，可以用于項目建設和運營補貼支付,，縣政府在整合項目的同時,，也可以整合不同渠道下達的專項資金，根據(jù)其建設內(nèi)容,、來源和用途要求,，合理規(guī)劃安排，利用好各項補助資金,，提高專項資金使用效益,，減輕財政支付壓力,。
5.完善定價調(diào)價機制
當前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價格形成機制不完善，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費制度推廣尚有一定難度,。因此積極探索農(nóng)戶繳費,、村集體補貼、財政補助相結(jié)合的付費機制,，綜合考慮建設運營成本,、財政承受能力、農(nóng)村居民意愿,，合理確定服務價格水平和補償機制,，是此類項目的難點問題。
6.建立合理的運營補償機制
農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目,，在誰污染,、誰治理、誰付費無法推行的情況下,，設置合理的項目回報機制,，對于項目成功落地至關(guān)重要。對于財力不足的縣,，一方面,，地方政府應加大財政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府各類資金,，支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理,。另一方面，結(jié)合垃圾的資源化利用,，增強項目的經(jīng)營性,，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項目盈利能力,。有條件的縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè),、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進行捆綁,，實行一體化開發(fā)和建設,，增加運營第三方收益來源。
7.充分調(diào)動農(nóng)民參與積極性
農(nóng)村生活污水和垃圾處理,，與農(nóng)民的利益息息相關(guān),，項目設計應充分考慮調(diào)動農(nóng)民參與積極性。鼓勵社會資本與村鎮(zhèn)村民自治組織,、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作,，引導農(nóng)民參與項目規(guī)劃和實施，推行村莊保潔員制度,，通過分散式污水垃圾的資源化利用,，為農(nóng)民提供肥料和能源,，使農(nóng)民得到實惠,，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制,，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。
8.加強績效監(jiān)督考核
為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項目長期穩(wěn)定運營,，應加強項目的運營績效考核,，建立績效考核與付費掛鉤機制。通過建立戶,、村,、鎮(zhèn)、縣(旗)的多級監(jiān)督管理考核機制,，設立績效考核小組,，確保項目穩(wěn)定運營，提高項目運營的效率和效果,。