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從浙江省污水處理“十三五”規(guī)劃看行業(yè)現(xiàn)狀及趨勢
來源:長三角清能中心
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作者:張裕亮
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發(fā)布時間: 2017-08-01
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2017年1月17日，浙江省發(fā)展和改革委員會,、浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合發(fā)布了浙江省城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃,，規(guī)劃中明確指出以下目標(biāo)：
——到2020年，所有設(shè)市城市、縣城、建制鎮(zhèn)實現(xiàn)污水截污納管和污水處理設(shè)施全覆蓋，基本形成收集,、處理和排放相互配套、協(xié)調(diào)高效的城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng),，設(shè)市城市污水處理率達到95%以上,，縣城達到92%以上，建制鎮(zhèn)達到70%以上,。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水處理廠出水水質(zhì)全部執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級A以上標(biāo)準(zhǔn)。
——到2020年,，全面完成縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置設(shè)施建設(shè)改造,，縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處置率達到95%以上。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水再生水利用率達到15%,。
“十三五”期間建設(shè)任務(wù)目標(biāo)是：新建污水管網(wǎng)0.6萬千米，新增污水處理規(guī)模330萬立方米/日,，升級改造污水處理規(guī)模400萬立方米/日,，新建污泥處理處置規(guī)模0.8萬噸/日，新建污水再生利用設(shè)施規(guī)模32萬立方米/日,。
浙江省城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃的發(fā)布,，標(biāo)志著浙江省進入了新一輪的污水處理周期,。“十三五”規(guī)劃嚴(yán)格遵循浙江省堅持“五水共治”,、治污先行,，全面實施水污染防治行動計劃的方針，為污水處理行業(yè)樹立了目標(biāo)典范,。
過去幾年,，污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)能力發(fā)生了質(zhì)的變化，這個質(zhì)的變化主要由兩個方面,，一是污水處理廠的數(shù)目在快速增加,，二是整體的處理能力在快速地增加，量的變化在一定程度上也引起了質(zhì)的變化,。
一,、污水處理行業(yè)現(xiàn)狀
隨著我國現(xiàn)代化及工業(yè)化的不斷推進，全國用水量及廢水排放總量不斷增長,。2004-2015年,，全國的用水量由5547.8億立方米增長至6103.2億立方米，增幅為10.01%,。
與此同時，全國廢水排放總量從482.4億噸增長到735.3億噸,，廢水排放總量增加了252.9億噸,，增幅達到了52.43%。
截至 2015 年末,，我國城鎮(zhèn)化率為 56.1%(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局),，相比中等發(fā)達國家的 80%(數(shù)據(jù)來源：世界銀行)左右仍有較大差距。隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化的繼續(xù)推進,，用水量、廢水排放量仍將持續(xù)增加,，其中廢水排放量的較快增長對水環(huán)境改善構(gòu)成制約,。
二、行業(yè)內(nèi)主要法律法規(guī)
1989年12月,，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)保法”),，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供了重要法律支持。自此以后,，我國出臺了多部與環(huán)境保護直接相關(guān)的法律法規(guī),，包括《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,、《中華人民共和國水污染防治法》等等,。
2014年4月24日,，我國頒布修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，新的環(huán)保法明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，對于未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域,、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達標(biāo)規(guī)劃,，并采取措施按期達標(biāo),。法律責(zé)任方面，新的環(huán)保法建立了行政問責(zé)制度,、加大了對違法行為的懲戒力度,、促進了經(jīng)營者、監(jiān)督管理者及社會公眾環(huán)境保護意識的提升,。
除強調(diào)環(huán)境保護的重要性以外,，國家在推動環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化方面，也出臺了多部政策文件,。2002年,，國家計委、建設(shè)部,、環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)指出：污水,、垃圾處理設(shè)施只能由政府投資,、國有單位負(fù)責(zé)運營管理的觀念。采取有利于加快建設(shè),、加快發(fā)展的措施,，切實推進城市污水、垃圾處理項目建設(shè),、運營的市場化改革,。改革管理體制，逐步實行城市污水,、垃圾處理等設(shè)施的特許經(jīng)營,。上述文件的頒布及實施，使得市場化企業(yè)參與到市政污水處理行業(yè)當(dāng)中,，促進了污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程,。
2013年1月17日，國家環(huán)保部頒布《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2013]08號),，明確要求開展環(huán)保服務(wù)業(yè)政策試點,，要求以市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化為導(dǎo)向,，營造有利于環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境,，促進環(huán)保服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。環(huán)保部辦公廳《關(guān)于同意開展環(huán)保服務(wù)業(yè)試點的通知》(環(huán)辦函[2014]377號)2014至2015年,，國家出臺了多部與水環(huán)境服務(wù)業(yè)相關(guān)的政策,、法規(guī)，其中國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)[2014]69號)明確指出：第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施，該文件旨在促進環(huán)境服務(wù)業(yè)的市場化,、專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！端廴痉乐涡袆佑媱潯?水十條)提出,，到 2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少;到2030年,，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù);到本世紀(jì)中葉,，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
近年來,，國家從提升環(huán)境保護力度,、推行市場化發(fā)展兩個維度，為包括公司在內(nèi)的市場主體創(chuàng)造了有利的外部經(jīng)營環(huán)境,。未來，隨著全社會對環(huán)境保護的重視程度,、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度持續(xù)加大,，包括污水處理產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的環(huán)保企業(yè)將獲得發(fā)展的關(guān)鍵性支持。
三,、行業(yè)發(fā)展趨勢
通過研究美國及其他發(fā)達國家城鎮(zhèn)水務(wù)的發(fā)展進程,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、治理水平,、監(jiān)管制度等可以發(fā)現(xiàn),，我國雖然具備了大規(guī)模污水處理能力，但是僅僅體現(xiàn)在量上,，在治理的水平等質(zhì)量方面依然存在較大的提升空間,，例如污水處理中的膜處理技術(shù)、污泥處理、再生水利用等,。我國若要在質(zhì)量上追上與其他發(fā)達國家的差距,，需要在污水處理的監(jiān)管機制、投融資機制以及處理各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上加大投入力度,，從而提高城鎮(zhèn)污水處理的總體水平,，有效控制水污染。
從廢水來源來看,，我國廢水排放總量的增長主要是城鎮(zhèn)污水排放量的增長,。我國城鎮(zhèn)污水排放量占廢水排放總量比例從2001年的53.2%上升到2015年的72.6%。此外,，2001-2015年我國城鎮(zhèn)生活污水排放量年均增量19.4億噸,，占廢水排放總量年均增量的92.2%。而從我國不斷發(fā)展發(fā)生的水污染突發(fā)事件來看,，也主要是我國水污染的監(jiān)管制度和處罰力度有待提高,。
從空間分布上看，過去是點狀分布,，向空間網(wǎng)絡(luò)這樣的布局轉(zhuǎn)變,。這樣的轉(zhuǎn)變帶來什么樣的好處呢?在區(qū)域?qū)用嫔希a(chǎn)業(yè)具體的能力在增強,，污水廠是一個非常明顯的,，稱之為規(guī)模效益的產(chǎn)業(yè)，規(guī)模越大,，效益越好,。過去是由單個廠形成的，如果在區(qū)域上能做整合的話,，就由單廠的規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成多廠的集合優(yōu)勢,，所以這是非常大的一個變化。
因此,，根據(jù)污水處理行業(yè)設(shè)施由量變帶來的質(zhì)變的變化過程,，整個行業(yè)將有三種未來發(fā)展的趨勢。
第一,，行業(yè)整體的績效提高,。內(nèi)部行業(yè)的績效成為當(dāng)務(wù)之急，所以國家十二五重大專項里面,，專門有項目要建立國家范圍的行業(yè)管理績效體系,。
第二，服務(wù)將成為行業(yè)的核心任務(wù),，成為行業(yè)的核心環(huán)節(jié),。這跟發(fā)達國家是一致的,，發(fā)達國家基本上服務(wù)業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)，設(shè)備,、投資,、建設(shè)大概占50%左右，我國估計占10%左右,，所以有這么大的空間,，內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨從建設(shè)到發(fā)展的需求。沒有哪一個運營主體在一個國家層面上能夠占絕對的主導(dǎo)地位,，不論是國有企業(yè)也好,，外資企業(yè)也好，事業(yè)單位也好,，還是股份制公司也好,，都呈現(xiàn)了多樣化形式。所以以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的整合機會,，這個不容易,。這是我們面臨的一個困難。但是另一方面,，又提供了很好的契機,。如果看國際上做資產(chǎn)整合的話，早期是英國做的比較成功,，它先解決整合的問題,，然后再解決市場化的問題。
第三,，從技術(shù)層面上看,，水資源問題，本身開始出現(xiàn)流域化的趨勢,，過去叫“多龍治水”,，越來越強調(diào)從流域的層面協(xié)調(diào)，從流域的尺度上,，不僅僅是協(xié)調(diào)水資源,，而且協(xié)調(diào)再生水。只有從流域角度上考慮這個問題的時候,，才能取得最大的效益。
所以從環(huán)境本身和技術(shù)進步的角度來看,，可以有這樣的基本結(jié)論,，無論從資源的角度，還是水環(huán)境的角度,，本身解決中國水的問題,，都要有一個區(qū)域的解決方案，而不點源的解決方案。技術(shù)進步,、社會結(jié)構(gòu)變化又推動了這種組團式,，分散化的方案，這兩個本身是矛盾的,，恰好是這兩者之間矛盾的對立和統(tǒng)一,，提出了行業(yè)整個實現(xiàn)區(qū)域整合的內(nèi)在需求。
——到2020年，所有設(shè)市城市、縣城、建制鎮(zhèn)實現(xiàn)污水截污納管和污水處理設(shè)施全覆蓋，基本形成收集,、處理和排放相互配套、協(xié)調(diào)高效的城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng),，設(shè)市城市污水處理率達到95%以上,，縣城達到92%以上，建制鎮(zhèn)達到70%以上,。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水處理廠出水水質(zhì)全部執(zhí)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級A以上標(biāo)準(zhǔn)。
——到2020年,，全面完成縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處置設(shè)施建設(shè)改造,，縣以上城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處置率達到95%以上。
——到2020年,，全省城鎮(zhèn)污水再生水利用率達到15%,。
“十三五”期間建設(shè)任務(wù)目標(biāo)是：新建污水管網(wǎng)0.6萬千米，新增污水處理規(guī)模330萬立方米/日,，升級改造污水處理規(guī)模400萬立方米/日,，新建污泥處理處置規(guī)模0.8萬噸/日，新建污水再生利用設(shè)施規(guī)模32萬立方米/日,。
浙江省城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)“十三五”規(guī)劃的發(fā)布,，標(biāo)志著浙江省進入了新一輪的污水處理周期,。“十三五”規(guī)劃嚴(yán)格遵循浙江省堅持“五水共治”,、治污先行,，全面實施水污染防治行動計劃的方針，為污水處理行業(yè)樹立了目標(biāo)典范,。
過去幾年,，污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)能力發(fā)生了質(zhì)的變化，這個質(zhì)的變化主要由兩個方面,，一是污水處理廠的數(shù)目在快速增加,，二是整體的處理能力在快速地增加，量的變化在一定程度上也引起了質(zhì)的變化,。
一,、污水處理行業(yè)現(xiàn)狀
隨著我國現(xiàn)代化及工業(yè)化的不斷推進，全國用水量及廢水排放總量不斷增長,。2004-2015年,，全國的用水量由5547.8億立方米增長至6103.2億立方米，增幅為10.01%,。
與此同時，全國廢水排放總量從482.4億噸增長到735.3億噸,，廢水排放總量增加了252.9億噸,，增幅達到了52.43%。
截至 2015 年末,，我國城鎮(zhèn)化率為 56.1%(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局),，相比中等發(fā)達國家的 80%(數(shù)據(jù)來源：世界銀行)左右仍有較大差距。隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化,、工業(yè)化的繼續(xù)推進,，用水量、廢水排放量仍將持續(xù)增加,，其中廢水排放量的較快增長對水環(huán)境改善構(gòu)成制約,。
二、行業(yè)內(nèi)主要法律法規(guī)
1989年12月,，我國頒布《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱“環(huán)保法”),，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供了重要法律支持。自此以后,，我國出臺了多部與環(huán)境保護直接相關(guān)的法律法規(guī),，包括《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,、《中華人民共和國水污染防治法》等等,。
2014年4月24日,，我國頒布修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，新的環(huán)保法明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,，對于未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域,、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達標(biāo)規(guī)劃,，并采取措施按期達標(biāo),。法律責(zé)任方面，新的環(huán)保法建立了行政問責(zé)制度,、加大了對違法行為的懲戒力度,、促進了經(jīng)營者、監(jiān)督管理者及社會公眾環(huán)境保護意識的提升,。
除強調(diào)環(huán)境保護的重要性以外,，國家在推動環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場化方面，也出臺了多部政策文件,。2002年,，國家計委、建設(shè)部,、環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》(計投資[2002]1591號)指出：污水,、垃圾處理設(shè)施只能由政府投資,、國有單位負(fù)責(zé)運營管理的觀念。采取有利于加快建設(shè),、加快發(fā)展的措施,，切實推進城市污水、垃圾處理項目建設(shè),、運營的市場化改革,。改革管理體制，逐步實行城市污水,、垃圾處理等設(shè)施的特許經(jīng)營,。上述文件的頒布及實施，使得市場化企業(yè)參與到市政污水處理行業(yè)當(dāng)中,，促進了污水處理行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程,。
2013年1月17日，國家環(huán)保部頒布《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務(wù)業(yè)的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2013]08號),，明確要求開展環(huán)保服務(wù)業(yè)政策試點,，要求以市場化、產(chǎn)業(yè)化、社會化為導(dǎo)向,，營造有利于環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境,，促進環(huán)保服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。環(huán)保部辦公廳《關(guān)于同意開展環(huán)保服務(wù)業(yè)試點的通知》(環(huán)辦函[2014]377號)2014至2015年,，國家出臺了多部與水環(huán)境服務(wù)業(yè)相關(guān)的政策,、法規(guī)，其中國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國辦發(fā)[2014]69號)明確指出：第三方治理是推進環(huán)保設(shè)施建設(shè)和運營專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化的重要途徑,，是促進環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效措施，該文件旨在促進環(huán)境服務(wù)業(yè)的市場化,、專業(yè)化,、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！端廴痉乐涡袆佑媱潯?水十條)提出,，到 2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少;到2030年,，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù);到本世紀(jì)中葉,，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。
近年來,，國家從提升環(huán)境保護力度,、推行市場化發(fā)展兩個維度，為包括公司在內(nèi)的市場主體創(chuàng)造了有利的外部經(jīng)營環(huán)境,。未來，隨著全社會對環(huán)境保護的重視程度,、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的扶持力度持續(xù)加大,，包括污水處理產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的環(huán)保企業(yè)將獲得發(fā)展的關(guān)鍵性支持。
三,、行業(yè)發(fā)展趨勢
通過研究美國及其他發(fā)達國家城鎮(zhèn)水務(wù)的發(fā)展進程,、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、治理水平,、監(jiān)管制度等可以發(fā)現(xiàn),，我國雖然具備了大規(guī)模污水處理能力，但是僅僅體現(xiàn)在量上,，在治理的水平等質(zhì)量方面依然存在較大的提升空間,，例如污水處理中的膜處理技術(shù)、污泥處理、再生水利用等,。我國若要在質(zhì)量上追上與其他發(fā)達國家的差距,，需要在污水處理的監(jiān)管機制、投融資機制以及處理各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上加大投入力度,，從而提高城鎮(zhèn)污水處理的總體水平,，有效控制水污染。
從廢水來源來看,，我國廢水排放總量的增長主要是城鎮(zhèn)污水排放量的增長,。我國城鎮(zhèn)污水排放量占廢水排放總量比例從2001年的53.2%上升到2015年的72.6%。此外,，2001-2015年我國城鎮(zhèn)生活污水排放量年均增量19.4億噸,，占廢水排放總量年均增量的92.2%。而從我國不斷發(fā)展發(fā)生的水污染突發(fā)事件來看,，也主要是我國水污染的監(jiān)管制度和處罰力度有待提高,。
從空間分布上看，過去是點狀分布,，向空間網(wǎng)絡(luò)這樣的布局轉(zhuǎn)變,。這樣的轉(zhuǎn)變帶來什么樣的好處呢?在區(qū)域?qū)用嫔希a(chǎn)業(yè)具體的能力在增強,，污水廠是一個非常明顯的,，稱之為規(guī)模效益的產(chǎn)業(yè)，規(guī)模越大,，效益越好,。過去是由單個廠形成的，如果在區(qū)域上能做整合的話,，就由單廠的規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)變成多廠的集合優(yōu)勢,，所以這是非常大的一個變化。
因此,，根據(jù)污水處理行業(yè)設(shè)施由量變帶來的質(zhì)變的變化過程,，整個行業(yè)將有三種未來發(fā)展的趨勢。
第一,，行業(yè)整體的績效提高,。內(nèi)部行業(yè)的績效成為當(dāng)務(wù)之急，所以國家十二五重大專項里面,，專門有項目要建立國家范圍的行業(yè)管理績效體系,。
第二，服務(wù)將成為行業(yè)的核心任務(wù),，成為行業(yè)的核心環(huán)節(jié),。這跟發(fā)達國家是一致的,，發(fā)達國家基本上服務(wù)業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)，設(shè)備,、投資,、建設(shè)大概占50%左右，我國估計占10%左右,，所以有這么大的空間,，內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨從建設(shè)到發(fā)展的需求。沒有哪一個運營主體在一個國家層面上能夠占絕對的主導(dǎo)地位,，不論是國有企業(yè)也好,，外資企業(yè)也好，事業(yè)單位也好,，還是股份制公司也好,，都呈現(xiàn)了多樣化形式。所以以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的整合機會,，這個不容易,。這是我們面臨的一個困難。但是另一方面,，又提供了很好的契機,。如果看國際上做資產(chǎn)整合的話，早期是英國做的比較成功,，它先解決整合的問題,，然后再解決市場化的問題。
第三,，從技術(shù)層面上看,，水資源問題，本身開始出現(xiàn)流域化的趨勢,，過去叫“多龍治水”,，越來越強調(diào)從流域的層面協(xié)調(diào)，從流域的尺度上,，不僅僅是協(xié)調(diào)水資源,，而且協(xié)調(diào)再生水。只有從流域角度上考慮這個問題的時候,，才能取得最大的效益。
所以從環(huán)境本身和技術(shù)進步的角度來看,，可以有這樣的基本結(jié)論,，無論從資源的角度，還是水環(huán)境的角度,，本身解決中國水的問題,，都要有一個區(qū)域的解決方案，而不點源的解決方案。技術(shù)進步,、社會結(jié)構(gòu)變化又推動了這種組團式,，分散化的方案，這兩個本身是矛盾的,，恰好是這兩者之間矛盾的對立和統(tǒng)一,，提出了行業(yè)整個實現(xiàn)區(qū)域整合的內(nèi)在需求。