您好~歡迎光臨中國城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術技術應用中心網站~
建立城鎮(zhèn)水體污染治理工程成果轉化市場化
運行機制,，搭建產業(yè)科研間橋梁
WATER POLLUTION CONTROL TECHNOLOGY MAJOR PROJECT
政策動態(tài)
POLICIES
您的位置：
從鼓勵到“強制” 污水垃圾處理PPP項目監(jiān)管加碼
來源:法治周末
|
作者:法治周末
|
發(fā)布時間: 2017-07-27
|
1944 次瀏覽
|
分享到:
財政部、住建部,、環(huán)保部,、農業(yè)部等四部委近日印發(fā)《關于政府參與的污水,、垃圾處理項目,，全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱《通知》），明確在污水,、垃圾處理領域全方位引入市場機制,，推進PPP（政府和社會資本合作）模式應用。在政府參與的新建污水,、垃圾處理項目中全面實施PPP模式,；有序推進存量項目轉型為PPP模式；盡快在該領域內形成以社會資本為主,，統(tǒng)一,、規(guī)范、高效的PPP市場,，推動相關環(huán)境公共產品和服務供給結構明顯優(yōu)化,。
有專家指出，從鼓勵,、嘗試到“強制”,，此次《通知》明確進一步加強污水、垃圾處理領域PPP模式運用的力度,，體現出激發(fā)民間資本活力的強烈意愿,。此外，《通知》中涉及的污水,、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣,，不僅包括垃圾、污水的收集,、轉運等環(huán)節(jié),，還包括農村污水、垃圾的處理等方面,。
“強制”模式開始嘗試
首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長趙崢指出,，此《通知》較為引人關注的一點在于，污水,、垃圾處理方面PPP模式推廣力度的加大,，“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目,，政府參與的途徑限于PPP模式”,。這意味著，在污水,、垃圾處理領域PPP政策從鼓勵或嘗試變?yōu)榱恕皬娭啤?，并且這種“強制”我們已經開始嘗試了,。
法治周末記者注意到,，2016年10月，財政部公布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確：在中央財政給予支持的公共服務領域,，可根據行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點,。同時該文件指出,，“強制”的原因在于，“在垃圾處理,、污水處理等公共服務領域,，項目一般有現金流，市場化程度較高,，PPP模式運用較為廣泛,，操作相對成熟”，且“中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助”,。
從兩個試點到符合的都要采用,，而這次“強制”PPP涉及的面更廣。趙崢對法治周末記者說,，除了污水,、垃圾處理PPP方面有一定經驗，還有一個重要因素是,，強制實行PPP更能夠吸引民間資本的進入,。
由于污水、垃圾處理廠在過去基本上都屬于市政公用管理系統(tǒng),，具有一定的壟斷性,，一些專業(yè)性強的民資往往較難進入，優(yōu)勢難以發(fā)揮,。這在一定程度上導致污水、垃圾處理領域效率低,、資金壓力大等問題,。
除此之外，專門以污水,、垃圾處理為突破口,，力推PPP模式，主要是因為該領域建設資金需求相對較少,，更有利于民間資本的籌集,、運作。趙崢說,，大型高速公路項目,、機場項目、地下管廊項目,、軌道項目涉及資金動輒上百億,，而相比之下,，污水處理、垃圾處理廠項目總投資約為十億元左右,。
而且,，污水、垃圾處理領域PPP項目運營收益較為可觀,。趙崢介紹,，污水處理方面，除了財政補貼,，我們交納的水費里包含著給污水處理廠的一部分費用,。這可以形成很穩(wěn)定的現金流，且不受到市場,、價格的影響,，加上一些可持續(xù)技術的運用，甚至盈利都不成問題,。
因此,，在污水、垃圾處理領域,，強制采用PPP模式,，采用政府與社會資本合作的方式，有利于激發(fā)民間資本的積極性,，同時也有利于讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”,，極大改善服務質量。
范圍擴大源于環(huán)境綜合治理
此次《通知》中明確的污水,、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣,，不僅涉及到處理終端的建設，還涉及到垃圾,、污水的收集,、轉運等環(huán)節(jié)，以及農村污水,、垃圾的處理,。
《通知》指出：“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外,，以及城市,、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調,，并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展,、面源污染治理有效銜接?！?/span>
污水,、垃圾處理領域PPP項目所涉及范圍的擴大,，源自于目前生態(tài)環(huán)境綜合治理的需求。中國人民大學生態(tài)金融研究中心副主任,、環(huán)境學院環(huán)境經濟與管理系教授藍虹對法治周末記者說：“由于涉及城市建設和管理,，污水、垃圾處理領域很早就開始應用PPP模式,。最初是由住建部門牽頭來管理的,。”
早在十幾年前,，在污水,、垃圾處理領域實施的政府與社會資本合作項目政策文件，基本上都能見到建設部（住建部）的身影,?！蛾P于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》（2002年）由國家計委（國家發(fā)改委前身）和建設部（住建部前身）,、國家環(huán)境保護總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布,。有的還是住建部獨立主導的政策文件，例如《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》（2003年）和《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（2004年）,。
“隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的加快,，除了城市的點源污染，農村的面源污染需要受到更多的關注,?！彼{虹表示，過去農村較為常見的污水處理方式一般是直接排放到河流,、湖,、塘中，或者任由其蒸發(fā),，進而對于水體,、土壤造成污染。
因此,，污水、垃圾處理不只是一個城市環(huán)境問題,，已逐漸成為了環(huán)境綜合治理問題,，需要城鄉(xiāng)聯(lián)動共同治理，需要資金量較大,。這也是此次《通知》所涉及的污水,、垃圾處理范圍更寬、內涵更豐富的原因之一,。
“除了生態(tài)環(huán)境治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn),，還有可行性問題,。”藍虹說,，在農村做PPP項目一定要有資金回報機制,，否則社會資本不會愿意進入。農民普遍支付能力較差,，基礎設施配套不完善等桎梏,，給項目的可行性帶來挑戰(zhàn)。目前,，隨著各種分散式污染處理技術的開發(fā),，商業(yè)模式的拓展，農村的污水處理也是可以盈利的,，也會產生利潤,，因此可以吸引社會資本進入。
總體來看,，PPP這種“政府+市場”的模式,，起到了杠桿的作用。藍虹表示,，想要拉動經濟增長需要擴大財政投入,，需要投資更多的基礎建設項目，特別是環(huán)?；A設施欠債較多,。按照過去的思路，環(huán)?；A設施屬于公共物品,，是需要政府“買單”的。在目前經濟下行壓力過大的狀況下,，僅靠財政來投資這么多環(huán)?；A設施，可能會造成財政吃緊,，導致財政赤字,，甚至引發(fā)通貨膨脹。
PPP項目通過政府租賃分期付款的方式,，二十年或者三十年,，可以緩解地方政府的債務壓力。同時,，每年支付租賃費和運營費前,，還可以對社會資本提供的公共服務質量進行檢查，有利于提高公共服務供給的質量。對于社會資本來說,，雖然環(huán)?；A設施建設是保本微利，但體量大,，雖然利潤率不是太高,，但總利潤很可觀，對于培育環(huán)保產業(yè)也是非常重要的,。
藍虹認為,，經過PPP模式的推動，中國的環(huán)保產業(yè)將得到很大發(fā)展,，并將成為拉動經濟增長的動力源之一,。
監(jiān)管力度不斷加碼
在力推PPP項目的同時，目前國家也強化了對一些PPP項目的監(jiān)管力度,。
多家媒體報道,，今年年初，財政部分別向內蒙古,、山東,、河南、重慶,、四川5個地方政府發(fā)出《關于核實處理個別違法違規(guī)問題的函》,，要求依法問責部分縣市違法違規(guī)舉債、擔保的行為,，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”,。
3月，財政部官網公布了對地方政府違規(guī)舉債的處罰,，包括重慶黔江區(qū)財政局局長在內的相關人員受到相應處分,。
6月，財政部官網又通報河南省駐馬店市違法違規(guī)舉債擔保問題整改和處理結果,，相關涉事官員受到行政警告和行政撤職等處分,。
“這項督查說明了，國家加強在PPP項目上的監(jiān)管,，并不是說說就罷了,。”萬商天勤律師事務所城市基礎設施（PPP）法律服務團隊主辦律師祝詣茗告訴法治周末記者,，國家對于PPP的監(jiān)管將逐漸加強,，類似的督查也會不定期開展。因為,，雖然是政府與社會資本合作，但政府也需要動輒上萬億的大數目,。沒有監(jiān)管,，或監(jiān)管不到位,，后果不堪設想。
趙崢指出,，在此次《通知》中非常明確地列舉了多項PPP項目的負面清單,，有助于規(guī)范程序，保障PPP項目的實施,。
《通知》要求,，成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現項目商業(yè)風險隔離、政府不得為項目融資提供擔保,，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任,、不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,。
趙崢介紹，以往出現的問題多,，一個重要的原因是政府與城投公司之間過于“密切”的關系,。
污水、垃圾處理領域的市場較為廣泛,，涉及污水,、垃圾處理的整個產業(yè)鏈條，甚至延伸到廣大農村,，且非常適合民間資本的涌入,。《通知》著重強調該領域要程序合規(guī),、合法,，也是為了避免風險的發(fā)生。
有專家指出，從鼓勵,、嘗試到“強制”,，此次《通知》明確進一步加強污水、垃圾處理領域PPP模式運用的力度,，體現出激發(fā)民間資本活力的強烈意愿,。此外，《通知》中涉及的污水,、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣,，不僅包括垃圾、污水的收集,、轉運等環(huán)節(jié),，還包括農村污水、垃圾的處理等方面,。
“強制”模式開始嘗試
首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長趙崢指出,，此《通知》較為引人關注的一點在于，污水,、垃圾處理方面PPP模式推廣力度的加大,，“符合全面實施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項目,，政府參與的途徑限于PPP模式”,。這意味著，在污水,、垃圾處理領域PPP政策從鼓勵或嘗試變?yōu)榱恕皬娭啤?，并且這種“強制”我們已經開始嘗試了,。
法治周末記者注意到,，2016年10月，財政部公布的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確：在中央財政給予支持的公共服務領域,，可根據行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點,。同時該文件指出,，“強制”的原因在于，“在垃圾處理,、污水處理等公共服務領域,，項目一般有現金流，市場化程度較高,，PPP模式運用較為廣泛,，操作相對成熟”，且“中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助”,。
從兩個試點到符合的都要采用,，而這次“強制”PPP涉及的面更廣。趙崢對法治周末記者說,，除了污水,、垃圾處理PPP方面有一定經驗，還有一個重要因素是,，強制實行PPP更能夠吸引民間資本的進入,。
由于污水、垃圾處理廠在過去基本上都屬于市政公用管理系統(tǒng),，具有一定的壟斷性,，一些專業(yè)性強的民資往往較難進入，優(yōu)勢難以發(fā)揮,。這在一定程度上導致污水、垃圾處理領域效率低,、資金壓力大等問題,。
除此之外，專門以污水,、垃圾處理為突破口,，力推PPP模式，主要是因為該領域建設資金需求相對較少,，更有利于民間資本的籌集,、運作。趙崢說,，大型高速公路項目,、機場項目、地下管廊項目,、軌道項目涉及資金動輒上百億,，而相比之下,，污水處理、垃圾處理廠項目總投資約為十億元左右,。
而且,，污水、垃圾處理領域PPP項目運營收益較為可觀,。趙崢介紹,，污水處理方面，除了財政補貼,，我們交納的水費里包含著給污水處理廠的一部分費用,。這可以形成很穩(wěn)定的現金流，且不受到市場,、價格的影響,，加上一些可持續(xù)技術的運用，甚至盈利都不成問題,。
因此,，在污水、垃圾處理領域,，強制采用PPP模式,，采用政府與社會資本合作的方式，有利于激發(fā)民間資本的積極性,，同時也有利于讓“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”,，極大改善服務質量。
范圍擴大源于環(huán)境綜合治理
此次《通知》中明確的污水,、垃圾處理的范圍和內涵較以前更廣,，不僅涉及到處理終端的建設，還涉及到垃圾,、污水的收集,、轉運等環(huán)節(jié)，以及農村污水,、垃圾的處理,。
《通知》指出：“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外,，以及城市,、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協(xié)調,，并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展,、面源污染治理有效銜接?！?/span>
污水,、垃圾處理領域PPP項目所涉及范圍的擴大,，源自于目前生態(tài)環(huán)境綜合治理的需求。中國人民大學生態(tài)金融研究中心副主任,、環(huán)境學院環(huán)境經濟與管理系教授藍虹對法治周末記者說：“由于涉及城市建設和管理,，污水、垃圾處理領域很早就開始應用PPP模式,。最初是由住建部門牽頭來管理的,。”
早在十幾年前,，在污水,、垃圾處理領域實施的政府與社會資本合作項目政策文件，基本上都能見到建設部（住建部）的身影,?！蛾P于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》（2002年）由國家計委（國家發(fā)改委前身）和建設部（住建部前身）,、國家環(huán)境保護總局（環(huán)保部前身）聯(lián)合發(fā)布,。有的還是住建部獨立主導的政策文件，例如《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見的通知》（2003年）和《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（2004年）,。
“隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程的加快,，除了城市的點源污染，農村的面源污染需要受到更多的關注,?！彼{虹表示，過去農村較為常見的污水處理方式一般是直接排放到河流,、湖,、塘中，或者任由其蒸發(fā),，進而對于水體,、土壤造成污染。
因此,，污水、垃圾處理不只是一個城市環(huán)境問題,，已逐漸成為了環(huán)境綜合治理問題,，需要城鄉(xiāng)聯(lián)動共同治理，需要資金量較大,。這也是此次《通知》所涉及的污水,、垃圾處理范圍更寬、內涵更豐富的原因之一,。
“除了生態(tài)環(huán)境治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn),，還有可行性問題,。”藍虹說,，在農村做PPP項目一定要有資金回報機制,，否則社會資本不會愿意進入。農民普遍支付能力較差,，基礎設施配套不完善等桎梏,，給項目的可行性帶來挑戰(zhàn)。目前,，隨著各種分散式污染處理技術的開發(fā),，商業(yè)模式的拓展，農村的污水處理也是可以盈利的,，也會產生利潤,，因此可以吸引社會資本進入。
總體來看,，PPP這種“政府+市場”的模式,，起到了杠桿的作用。藍虹表示,，想要拉動經濟增長需要擴大財政投入,，需要投資更多的基礎建設項目，特別是環(huán)?；A設施欠債較多,。按照過去的思路，環(huán)?；A設施屬于公共物品,，是需要政府“買單”的。在目前經濟下行壓力過大的狀況下,，僅靠財政來投資這么多環(huán)?；A設施，可能會造成財政吃緊,，導致財政赤字,，甚至引發(fā)通貨膨脹。
PPP項目通過政府租賃分期付款的方式,，二十年或者三十年,，可以緩解地方政府的債務壓力。同時,，每年支付租賃費和運營費前,，還可以對社會資本提供的公共服務質量進行檢查，有利于提高公共服務供給的質量。對于社會資本來說,，雖然環(huán)?；A設施建設是保本微利，但體量大,，雖然利潤率不是太高,，但總利潤很可觀，對于培育環(huán)保產業(yè)也是非常重要的,。
藍虹認為,，經過PPP模式的推動，中國的環(huán)保產業(yè)將得到很大發(fā)展,，并將成為拉動經濟增長的動力源之一,。
監(jiān)管力度不斷加碼
在力推PPP項目的同時，目前國家也強化了對一些PPP項目的監(jiān)管力度,。
多家媒體報道,，今年年初，財政部分別向內蒙古,、山東,、河南、重慶,、四川5個地方政府發(fā)出《關于核實處理個別違法違規(guī)問題的函》,，要求依法問責部分縣市違法違規(guī)舉債、擔保的行為,，“對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員予以處理”,。
3月，財政部官網公布了對地方政府違規(guī)舉債的處罰,，包括重慶黔江區(qū)財政局局長在內的相關人員受到相應處分,。
6月，財政部官網又通報河南省駐馬店市違法違規(guī)舉債擔保問題整改和處理結果,，相關涉事官員受到行政警告和行政撤職等處分,。
“這項督查說明了，國家加強在PPP項目上的監(jiān)管,，并不是說說就罷了,。”萬商天勤律師事務所城市基礎設施（PPP）法律服務團隊主辦律師祝詣茗告訴法治周末記者,，國家對于PPP的監(jiān)管將逐漸加強,，類似的督查也會不定期開展。因為,，雖然是政府與社會資本合作，但政府也需要動輒上萬億的大數目,。沒有監(jiān)管,，或監(jiān)管不到位,，后果不堪設想。
趙崢指出,，在此次《通知》中非常明確地列舉了多項PPP項目的負面清單,，有助于規(guī)范程序，保障PPP項目的實施,。
《通知》要求,，成立具有獨立法人資格的PPP項目公司實現項目商業(yè)風險隔離、政府不得為項目融資提供擔保,，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任,、不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金、不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,。
趙崢介紹，以往出現的問題多,，一個重要的原因是政府與城投公司之間過于“密切”的關系,。
污水、垃圾處理領域的市場較為廣泛,，涉及污水,、垃圾處理的整個產業(yè)鏈條，甚至延伸到廣大農村,，且非常適合民間資本的涌入,。《通知》著重強調該領域要程序合規(guī),、合法,，也是為了避免風險的發(fā)生。